吕 江：“一带一路”能源合作：中国的制度贡献与路径选择
内容提要
关键词
作者系西北政法大学丝绸之路能源法研究所教授
文章原载于《当代世界》2023年第9期，注释略
自2013年习近平主席提出共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路以来，“一带一路”倡议已走过十个年头。这十年间，尽管国际社会云诡波谲，重大政治经济事件层出不穷，“一带一路”倡议始终是世界上绝大多数国家支持和拥护的重大国际公共产品，表现出极强的制度张力和韧性，这在“一带一路”能源合作中体现得尤为明显。目前，随着世界进入新的动荡变革期，“一带一路”能源合作面临的外部环境更为复杂，迫切需要探索构建新的制度路径，以适应新的现实需要。
中国在“一带一路”能源合作中的制度贡献
就制度本身的共性和特性而言，中国在“一带一路”能源合作中的制度贡献主要体现在两个方面，一是“一带一路”倡议赋予能源合作的制度力量，二是能源合作本身对“一带一路”倡议的制度创新。具体而言，可从以下四个层面考察。
第一，“一带一路”倡议赋予能源合作新的制度生命力。一方面，“一带一路”倡议开启了国际能源合作新的制度创新平台。早在20世纪70年代，受石油输出国组织（欧佩克）石油禁运的影响，西方国家开始建构相应的国际规则和机构，通过国际能源署、能源宪章组织等垄断国际能源制度创设的话语权。作为国际能源领域的后来者，中国缺乏一个能反映自身立场和观点的制度平台。“一带一路”倡议的提出为这种制度创新提供了重要契机。在2017年首届“一带一路”国际合作高峰论坛上，习近平主席就国际能源合作提出中国主张，强调“要抓住新一轮能源结构调整和能源技术变革趋势，建设全球能源互联网，实现绿色低碳发展”。
2023年5月5日，工作人员在肯尼亚马查科斯郡中肯共建“一带一路”项目孔扎变电站建设工地检查设备安装情况。（新华社图片）
另一方面，“一带一路”倡议改变了传统国际能源合作中的消极认知。传统意义上的国际能源合作主要围绕石油贸易展开。从国际石油贸易史来看，博弈、对抗和不信任往往在其中占据主流，特别是西方列强对石油的肆意掠夺、侵占更让发展中国家心有余悸。根植在传统能源合作中的消极观念严重阻碍了国家间正常的能源贸易。“一带一路”倡议的提出正是致力于改变这种消极认知，实现合作共赢。例如，2015年中国国家发展改革委、外交部和商务部共同发布的“一带一路”指导性文件《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（简称《“一带一路”愿景与行动》）指出，“共建‘一带一路’旨在促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合……共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构。”可见，“一带一路”倡议反对零和博弈和霸权主义，强调国家间互惠互利，以期塑造共同发展的理念共识。
第二，人类命运共同体理念引领“一带一路”能源合作的制度发展方向。“一带一路”倡议甫一提出，人类命运共同体理念就与之相伴。在提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的倡议中，习近平主席指出，我们要“打造互利共赢的利益共同体”，要“携手建设更加紧密的中国—东盟命运共同体”。毋庸讳言，人类命运共同体理念已成为引领共建“一带一路”的重要指针。在“一带一路”能源合作领域，人类命运共同体理念也是指引中国与其他国家开展合作的基础。例如，2017年中国国家发展改革委和国家能源局发布的“一带一路”能源合作指导性文件《推动丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路能源合作愿景与行动》（简称《“一带一路”能源合作愿景与行动》）指出，“加强‘一带一路’能源合作旨在共同打造开放包容、普惠共享的能源利益共同体、责任共同体和命运共同体。”在人类命运共同体理念指引“一带一路”能源合作的同时，“一带一路”能源合作也成为构建人类命运共同体的重要实践。
第三，共商共建共享原则成为“一带一路”能源合作制度建构的基本范式。《“一带一路”愿景与行动》第一次正式表述了这一原则，即“‘一带一路’建设是一项系统工程，要坚持共商、共建、共享原则，积极推进沿线国家发展战略的相互对接”。目前，共商共建共享原则已成为“一带一路”建设遵循的基本范式。在“一带一路”能源合作方面，《“一带一路”能源合作愿景与行动》秉承了这一原则，指出“要坚持开放包容。各国和国际、地区组织均可参与‘一带一路’能源合作，加强各国间对话，求同存异，共商共建共享，让合作成果惠及更广泛区域”。这一原则的提出一定程度上改变了传统国际能源合作中对合作的硬性约束，打破了解决争端的强制方法，更强调合作的互利共赢。
第四，“一带一路”能源合作伙伴关系是能源合作中的重大制度创新。《“一带一路”愿景与行动》有相当一部分内容涉及与沿线国家开展能源合作，但只依靠原有的机制和安排显然无法适应“一带一路”能源合作不断扩大和加深的现实。对此，《“一带一路”能源合作愿景与行动》曾提出建立“一带一路”能源合作俱乐部的设想，但与“一带一路”能源合作的开放包容性相抵牾，故而最终选择了“一带一路”能源合作伙伴关系这一更具开放性的国际能源合作平台。“一带一路”能源合作伙伴关系于2019年在北京正式建立，包括中国在内的30个成员国共同发布了《“一带一路”能源合作伙伴关系原则与务实行动》这一指导性文件。该文件指出，“一带一路”能源合作伙伴关系是各参与国为解决能源发展面临的问题，更好地保护生态环境，应对气候变化，保障能源安全，促进可持续发展而建立的国际能源合作平台，旨在坚持共商共建共享，推动能源互利合作，促进各参与国在能源领域的共同发展、共同繁荣。由此，“一带一路”能源合作伙伴关系成为“一带一路”建设的五大支撑机制之一。2021年，在第二届“一带一路”能源部长会议上，又有3个国家加入到“一带一路”能源合作伙伴关系中，会议同时发布了《“一带一路”能源合作伙伴关系章程》。这一章程的发布标志着“一带一路”能源合作伙伴关系已进入实质性运行阶段。
“一带一路”能源合作面临的新变量
十年来，“一带一路”能源合作在制度建设方面成绩不斐，特别是能源合作伙伴关系的建立为“一带一路”能源合作开创了新的制度平台。然而，近年来国际环境发生了一系列新的重大变化，对“一带一路”能源合作而言，这些变化既是机遇也是挑战。
第一，实现碳中和成为“一带一路”能源合作新领域。2020年9月，习近平主席在出席第七十五届联合国大会时郑重承诺，“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”中国正式向世界宣布了自己的碳中和目标。这一目标的提出既是对2015年关于气候变化的《巴黎协定》走向新阶段的务实反应，也是习近平生态文明思想深入人心的具体体现。在“一带一路”能源合作领域，中国的碳中和脚步也没有放慢。2021年9月，在第七十六届联合国大会上，习近平主席提出，“中国将大力支持发展中国家能源绿色低碳发展，不再新建境外煤电项目。”这表明，在未来“一带一路”能源合作中，我们要围绕碳中和目标将能源合作与应对气候变化结合起来。
中企南非风电项目造福当地民生。2023年8月10日，在南非北开普省德阿镇，当地居民、变电站工作人员在龙源南非公司德阿风电项目变电站查看。（新华社图片）
第二，国际重大突发事件对“一带一路”能源合作带来新挑战。近年来，国际社会不稳定因素增多，重大事件频发，如新冠疫情、乌克兰危机等。在国际能源领域，这些突发事件造成的影响尤为剧烈。例如，受新冠疫情影响，2020年“欧佩克+”未能就新的原油产量达成一致，造成全球油价暴跌。2022年乌克兰危机爆发，油价又一度攀升到近140美元/桶。随着世界进入新的动荡变革期，“一带一路”能源合作不仅要加强常态化的国际合作，而且要建立起相应的保障机制，在重大事件突发时，能协调各国能源应急合作，确保能源供应链安全稳定。
第三，大国博弈加剧或将成为“一带一路”能源合作中的新考量。“一带一路”倡议提出十年来，中国已与152个国家和32个国际组织签署了200多份共建“一带一路”合作文件，为全球和地区的经济繁荣发展作出了应有贡献。然而，面对“一带一路”建设的深入推进，一些国家借助自身的国际话语优势抹黑造谣和挑拨离间，同时提出带有明显竞争色彩的计划或方案，如美国提出“重建更好世界”倡议，欧盟推出“全球门户”计划，等等。特别是在能源领域，欧盟“全球门户”基建项目自2021年12月启动以来，投资了南非的煤电改造和喀麦隆的水电站建设，与印尼、越南也建立起能源转型伙伴关系，将越南境内的水电站建设和离岸风电建设列为其旗舰项目。美欧基于大国竞争和零和博弈思维提出的排他性方案无疑会对“一带一路”能源合作带来挑战。
“一带一路”能源合作制度建构的路径选择
面对新的机遇和挑战，“一带一路”能源合作需要作出新的调整和制度安排，以适应国内外经济社会发展的现实需要。
第一，以构筑新安全格局保障新发展格局。近年来，国际形势复杂多变，特别是单边主义、保护主义以及逆全球化思潮的涌现，给全球发展带来诸多桎梏。在“一带一路”能源合作领域，尽管我们希望通过构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局来加深能源合作，但地区冲突和动荡以及“黑天鹅”“灰犀牛”事件时有发生，在一定程度上冲击“一带一路”能源合作。鉴此，中国作为全球最大的能源进口国，迫切需要以新安全格局保障新发展格局，开展相应的制度建设。在具体实施方面，应逐渐形成以能源供应安全为主轴，以物流、金融等多种手段融入为辅助的系统性能源安全保障机制，更好促进能源领域国内国际双循环发展。
第二，围绕碳中和目标积极建构“一带一路”能源合作的“1+N”政策体系。2021年10月，在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上，习近平主席指出，“为推动实现碳达峰、碳中和目标，中国将陆续发布重点领域和行业碳达峰实施方案和一系列支撑保障措施，构建起碳达峰、碳中和‘1+N’政策体系。”2021年国务院发布的《2030年前碳达峰行动方案》也鲜明地提出推进绿色“一带一路”建设。在“一带一路”能源合作领域，围绕碳中和目标积极构建“1+N”政策体系将是未来“一带一路”能源合作的重要制度建构方向。为此，应开展积极的制度政策设计，将绿色基建、金融和投资等纳入合作安排中，不断扩大新能源产业输出力度，实现“一带一路”能源合作的碳中和目标。在具体政策方面，一是将可再生能源、清洁能源发展作为“一带一路”能源合作的重点领域，特别是在光伏、风电场建设方面发挥更大的政策引导作用；二是通过签署合作协议、备忘录等形式，推动跨境电网、天然气管线建设，进一步减少“一带一路”项目的碳排放。在具体政策设计时需要考虑与“一带一路”沿线国家的能源战略相协调和对接，实现“一带一路”碳中和的平稳过渡。
第三，充分用好“一带一路”能源合作伙伴关系平台，提升应对重大突发事件的能力。“一带一路”能源合作伙伴关系自成立以来，已召开两届能源部长会议，并相应完成包括章程在内的诸多制度建设，进入一个平稳的制度发展阶段。作为“一带一路”能源合作的重要平台，“一带一路”能源合作伙伴关系在未来的制度建设和体系安排方面应发挥更大的组织力量。就当前的国内外形势而言，“一带一路”能源合作伙伴关系应将提升应对重大突发事件的制度能力放在一个更为突出的位置，形成一个能够从程序和实体两个方面协调各国行动的应急机制体系，更好保障“一带一路”的能源供需平衡。
第四，加强涉外立法，积极应对“一带一路”能源合作面临的外部挑战。当今世界进入新的动荡变革期，“一带一路”能源合作面临的外部环境正发生深刻变化。在此背景下，应从维护国家主权和利益角度出发，加强和推进涉外立法，提前设置应急预案，采取积极有效的反制措施，保障“一带一路”能源合作行稳致远。目前，可在《反外国制裁法》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》的基础上，探索出台对外关系法案，以加强涉外法治方面的指导和协调工作。就能源领域而言，可在国家能源委员会下设立专门的能源应急与反制工作小组，有针对性地防范和应对“一带一路”能源合作中出现的不确定因素。
平台编辑 | 田贺
中共中央对外联络部主管
综合性国际政治核心期刊
《当代世界》杂志是中共中央对外联络部主管、国内外公开发行的综合性国际政治研究月刊，是深入宣介解读习近平新时代中国特色社会主义思想、习近平外交思想的重要理论阵地；是宣介中国特色大国外交理论与实践特别是党的对外工作创新成果的权威传播载体；是深入研析世界形势、国际格局、政党政治发展变化和变革规律的专业智力汇聚场；是国际社会了解中国特色大国外交政策与实践的重要窗口。本刊入选南京大学中文社会科学引文索引（CSSCI）期刊目录、北京大学《中文核心期刊要目总览》，杂志英文刊入选首届CSSCI外文版期刊目录。
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